财政部21日消息，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。专家表示，地方试点“自发自还”模式有助于规范地方举债融资制度，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。未来在相关配套措施建立和完善后，这一模式有望扩展到更多试点地区乃至全国。

发债规模料逾1500亿元

财政部通知明确，试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4：3：3。

在此次参与试点的省市中，江西省2014年全省财政总收入预算2664亿元，甘肃省全省公共财政收入预算为660亿元，财政收入与其他试点地区相比存在一定差距。财政部财政科学研究所副所长白景明表示，选择自发自还试点是有条件的，发债规模、期限结构都是锁定的，利率水平也做出基准规定。尽管中西部地区的财力较东部地区略低，但其发债额度应在其偿债能力之内。

中信证券研究报告认为，北京和青岛属于财政状况较好的地区，宁夏和江西虽属中西部地区，但政府负债情况较好。2013年宁夏和江西审计的政府总债务率50.5%和68%，在同区域省份中债务率较低，偿债能力相对较强。此前，上海、浙江、广东等6省市已获准试点自行发行地方债券，2013年发债规模接近700亿元，比2012年增长30%以上。预计今年这6个省市自行发债规模将继续扩大，再加上其他4个省市的发债规模，十省市今年自行“自发自还”的发债规模有望超过1500亿元。

距自主发债还有距离

权威财经专家指出，此次试点与自主发债并非一回事，实为此前推出的地方政府自行发债试点的“升级版”。白景明表示，此次“自发自还”试点并非完全的自主发债，实际是自行发债的升级版。不同之处在于，此前试点自行发债虽允许地方自己组织发行，但还是中央财政代为还本付息，再从地方扣除还债本息，而“自发自还”强调地方自行还本付息。

中国政法大学教授李曙光认为，“自发自还”试点的推出，走出了原先地方政府举债、中央提供隐性担保的框架，有助于提高地方财政自主权，推进阳光化举债。

相关地方财政部门人士表示，“自发自还”离自主发债还有距离。自主发债需要具体一系列前提，包括地方债务公开，取消地方融资平台，地方政府负债全部纳入预算，并报人大批准。目前各地方融资平台还没有纳入财政预算。

根据相关通知要求，试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。

业内人士表示，目前债券评级的市场化已比较成熟，在对城投债评级时，评级机构对于地方债务的水平进行了相关分析，已经具有一定基础。目前评级机构存在的问题在于很多数据不公开，技术层面已经没有太大问题。

中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华表示，地方政府发债不断市场化，对相关配套机制提出了更高的要求。在信用评级、资产负债表、地方收入公布进一步透明化等方面的制度设计仍有待进一步完善和细化。

规范政府举债融资

中信证券研究报告认为，根据财政部的通知，虽然地方政府的发债规模依然是“总量控制”，不允许随意扩大，但从地方融资平台公司债到地方市政债，其对经济的影响还是相当正面的。一是发债主体更加明确。目前大量平台公司的主体不明晰，并且频繁更换控制人，由政府隐性担保，实际风险巨大。二是降低政府融资成本，目前地方政府债基本等同于国家信用，利率较低城投类债券利率低3至4个百分点。三是省去了中央审批环节，在不超过总额度的前提下，随发、随还、随用，融资更为便利。

5月20日，国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。国海证券研究报告认为，“开明渠”可能意味着政府的融资渠道将主要来自自主发债和棚户区改造项目收益债券；“堵暗道”可能会促使政府平台回归市政建设主体，剥离融资功能。明渠的开通会提高地方政府的资金腾挪能力，存量城投债也有望以平稳到期兑付为主。“开明渠、堵暗道”和“剥离融资平台公司政府融资职能”的提法，可能是未来化解地方政府债务的新思路。

汪德华认为，此次“自发自还”试点正是规范地方举债融资制度的实现方式。待预算法修改完善后，将扫清在全国推广“自发自还”模式的法律障碍。“财政部已经把框架定下来，具体配套规则如地方政府资产负债表怎么公布、债券评级怎么运作还需要一点时间，但应该可以在今年启动”。

白景明表示，地方政府债券解决的是政府融资的问题，募资只能用于建设性支出，不用于经常性支出，解决的是地方政府阶段性的公益性建设性支出需要。城投债或企业债很多都是市场行为，与公共工程有关系，但以企业的名义发行。二者存在区别，在讨论试点“自发自还”对二者的影响时，不能混为一谈。