2013年《财经》杂志第30期封面

摸底、清偿、问责、析因、求治，多策并举，长短期兼顾，方能走出地方债务怪圈

地方政府举债大多投入市政建设、交通运输建设、教科文卫、保障性住房等领域，这些公益性项目一大共同特点是往往不产生现金流，也没有短期收益。

中国各省、市、县、乡(镇)四级地方政府的债务规模究竟有多大，风险有多大？这一牵动人心的疑问，将在2013年10月下旬揭晓答案。《财经》记者获悉，国家审计署已将核定后的地方政府债务情况向国务院专门汇报。

自2013年8月1日开始，这场声势浩大的政府性债务审计工作，即在全国各地统一展开。经过两个月的努力，各地政府性债务审计报告在9月底陆续上报国家审计署。

《财经》记者获悉，全国各省、市、县、乡(镇)四级政府负债超过14万亿元，和上一轮审计相比，新增债务规模增幅较大。同时由于统计口径分歧，一些地方政府隐性担保债务或许不会被纳入。

在10月21日晚接受媒体采访时，国家审计署审计长刘家义表示，要从三个方面来判断政府债务：一是债务用到哪些领域；二是看债务使用以后所形成的是优质资产还是不良资产；三是要看债务偿还能力，是不是每年能够还本付息。

“总体安全可控”，这是官方一直以来的表态。

审计长刘家义21日表示，“根据我们之前审计的情况来判断，我们是有能力解决这些债务的。”

不过业内人士预计，在审计署摸清底数之后，中央有望出台分类处理的解决方案。同时，个别地区大规模举债引发的区域性风险可能将被揭发出来。

债务大摸底

“这次审计的核心、关键、重点是摸清底数。摸清底数，就是要把中央、省、市、县、乡五级政府债务的底数摸清楚。”在2013年7月27日全国政府性债务审计培训班上，审计长刘家义如是说。

这是一次培训会，更是一场动员会。三天后，全国范围内的政府性债务审计工作启动。

内蒙古自治区一位基层政府官员透露，前来审计的上级审计部门工作人员在当地租下宾馆，当地的财政、发改委等相关政府部门工作人员加班加点忙了几个星期。

对于主政一方的地方官员来说，这次审计令他们十分纠结。一方面他们预料这次审计之后，中央会出手解决地方政府部分债务，所以有多报债务总额的想法，但另一方面，又怕因为举债过多被问责。

“最后基本上是实话实说，对债务不隐瞒、也不虚报。”上述官员透露，2000年内蒙古自治区地方债务只有170多亿元，2012年底增长到近3500亿元，增长速度非常快。

由于有了2011年全国地方政府性债务审计的经验，审计部门这次可谓驾轻就熟。不过在看到地方政府上报的数据时，审计署仍发现不少数据与审计人员所要求的口径对不上，很多账目需要修补和校正。

按照此次审计工作方案，地方债务可分为政府负有偿债责任、担保责任和救助责任三类，并与2011年审计情况进行同口径对比。

此次审计还包括三类债务口径范围之外通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

多位知情人士看来，新的举债主体、举债方式更为复杂、隐蔽，由此形成的债务是否纳入地方政府性债务范围也成为争论焦点。

根据审计署系统下发的审计通知解释，“新的举债主体”主要指的是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等主体，通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

以回购为例，主要是指BT(建设—移交)模式的建设项目，由项目公司自行筹资建设，项目验收合格后移交给业主，业主向项目公司支付项目总投资加上合理回报进行回购。BT是政府实施基础设施建设常采用的一种新型融资模式，它解决了项目建设资金不足问题。

2012年审计署审计时，发现了多种隐蔽的融资模式在地方盛行。一些地方通过信托、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。和传统的间接融资相比，BT融资成本较高，年利率最高达20%，且不在政府性债务统计范围之内，不易监管，存在风险隐患。

不可否认的是，这类通过新举债主体形成的债务有相当一部分，是为了投资建设公益性项目，例如交通运输、市政建设、文体广场、保障性住房等，新的举债主体虽然并非严格意义上的地方投融资平台，但是也起到了不可缺少的作用。

在财政部财科所金融研究室主任赵全厚看来，地方政府性债务具体是指什么，中央至今也没有拿出一个获得各部门认可的权威解释。不仅如此，连地方融资平台的概念也没有形成共识。

赵全厚在调研时发现，有一家地方国有钢铁公司，当地政府将它作为融资平台运作项目，这样偶尔为之的公司算不算融资平台公司，尚存争议。据悉，地方上很多国有企业都做过类似的事情，因而在债务性质上不好界定，更不便于债务管理。

在实际运行中，作为地方政府融资“壳”的地方融资平台也可以随时更换。如果有的平台公司进了银行的“黑名单”，政府能立即新建一家。在赵全厚的接触当中，某地级市拥有十几个平台公司，当地有一个口号是，“东方不亮西方亮，黑了南方有北方”。

审计人员在此次审计过程中对地方政府出面担保所产生的债务，如果没有依据就不列入债务。因而，上述地方国有企业举债用于政府公共项目支出等的此类债务，并不计入地方债务口径。

统计口径大小对地方政府性债务规模影响巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方债总额，不会达到部分机构预测的20万亿元之巨。

新债从何而来

按照现行《预算法》规定，地方政府实行预算收支平衡，不允许地方政府财政预算列支赤字，更无举债权。但是地方政府融资需求却又现实存在，因而，成立融资平台(2009年后尤为集中)，实现曲线举债，政府性债务由此形成并扩大。

目前地方债主要由以下几部分构成：一是银行贷款。银监会官员曾透露，截至2013年6月末，银行对地方融资平台贷款余额9.7万亿元；二是财政部代发的地方政府债券。公开数据显示，截至2013年6月，财政部共发行地方政府债券8922亿元；三是发行城投债，预计余额1.4万亿元；四是信托资金，宏源证券固定收益部人士认为，这一资金总额有2.2万亿元之巨；此外还有其他创新型融资方式(如BT、BOT等)形成的债务。

在众多预测者中，渣打银行研究团队对地方政府性债务规模估值较高，预测可能达到21.9万亿元至24.4万亿元人民币，占GDP的38%至42%。瑞银证券研究团队预测地方政府债务规模为16.5万亿元。财政部财科所研究员赵全厚估计，全国各省、市、县、乡(镇)四级政府负债将在14万亿－18万亿元之间。

如此庞大的新增债务从何而来？

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥参与了许多地方政府项目的运作，他告诉《财经》记者，在4万亿经济刺激计划出台后，2009年－2010年国内银行放贷非常凶猛。有些项目名字被写错了都能贷出款，当时的混乱程度可想而知。

金永祥看到，一些原本要推进市场化融资的项目，经济刺激计划宣布之后，市场融资便停了下来。各级领导“跑部钱进”，没有成本的资金流向地方政府主导的投资项目。在各家银行竞相放贷的情况下，一个原本需要100亿元的地铁项目，很可能会拿到300亿元贷款资金。

这一轮狂飙突进，直接造成了地方政府性债务的快速膨胀。两年后的审计结果显示，截至2010年底，省、市、县三级地方政府性债务余额达到l0.7万亿元，其中2009年新增债务规模较大。

多位受访的业内人士认为，因隐形债务难以统计等原因，三级地方政府性债务的实际规模要远远大于10.7万亿元。