马骏谈地方政府发债约束：办法很多不必悲观

陈益刊

[ 马骏称，“地方政府的预算约束是无法硬化的”是一个过分悲观的假设 ]

5月26日，中国人民银行研究局首席经济学家马骏在上海论坛上表示，应建立一个以地方债为主体的地方政府融资体系。

对于一些学者担心地方因约束不够而乱发债的情况，马骏认为可通过引入债券市场和一系列配套改革来硬化地方政府的预算约束。

　硬化地方政府预算约束

马骏称，持有上述观点者主要是担心地方债务风险的继续扩大，但是这个观点的前提“地方政府的预算约束是无法硬化的”是一个过分悲观的假设。

今年4月提交全国人大常委会三审的《预算法修正案》草案规定，地方政府可有限举债。国家发改委日前发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提到，要规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。随后，上海、浙江、江苏等十个地区获准开展地方政府债券自发自还试点。

“长期来看，地方债应该占到地方政府资本性项目融资来源的50%以上。除了增加透明度之外，这个新体制还将降低地方政府面临的期限错配风险、避免风险过度集中在银行体系，从而降低系统性的金融风险。”马骏称。

如何通过引入债券市场和一系列配套改革来硬化地方政府的预算约束？马骏认为首先要用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限(与某些流量之间的比例上限)、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。

“市政债在证券市场上挂牌交易之后，债券价格波动和由此导致市场参与者(如劵商的债券分析员、债券基金经理、机构投资者)和财经媒体的关注将为地方政府提高透明度提供一种‘永久性压力’。”马骏称。

建立预警机制

针对学者提出的上级财政最终为地方债兜底的问题，马骏认为可以建立一种预警和债务重组机制。

马骏称，一个典型的预警体系可以包括：上级政府通过一系列财务指标为下级政府打分。具体做法是如果某个下级地方政府进入“黄灯区”(风险较大的区间)，上级政府给予警告，要求其提出财政调整计划，削减支出、赤字和控制举债；如果进入“红灯区”(临近违约的区间)，上级政府可以直接干预地方的财务管理，包括撤换主管财政官员，并禁止举债。

马骏表示，一旦出现违约，上级政府应该根据法律规定的透明程序，介入协调债权人与地方财政的谈判，帮助达成债务重组的协议(比如本息延期支付，本金减值和减免利率等)，在保证继续提供基本公共服务的前提下，全面重组地方政府，包括大规模削减公务员队伍。这些机制的目的，是让导致违约的地方官员承担责任，并以此对其他地方的不负责任的财政行为给予警示。

根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务近11万亿元，其中约37%的债务是通过融资平台公司来举借，而债务资金来源主要是通过银行。