如何通过土地制度的改革来推进新型城镇化，是个重大课题。这一课题已经有人试图“破题”。

近日，中国金融四十人论坛发布最新的课题报告——《土地制度改革与新型城镇化》(征求意见稿)(下称报告)。报告指出新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

严控指标与大量土地闲置并存

现行土地制度已经造成一些严重问题。

报告指出，首先，当前城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应更集约，但是中国没有表现出这种明显的态势，而且土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。

第二，农村土地闲置状况比较严重。因为农村人口大量进城，再加上农业收益很低，很多耕地存在荒废现象。据估算，现在进城务工农民数量为2.3亿-2.6亿人，农村人口在减少，但农村建设用地的数量反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185万-285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。

第三，土地财政问题突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。2010年到2012年，地方政府土地出让金净收入正逐步下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入占财政总收入的21%，比2010年31.7%的峰值明显下降，土地财政难以持续。

此外，报告还指出当前存在农地质量下降影响粮食安全以及由于征地拆迁而导致群体性事件频发的诸多弊端。

改变征地方式

针对上述问题，报告提出首先需改变严守耕地红线的思路。

上述报告则建议可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。同时，还要设立必要的应急计划，考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。

对于目前一些地方试行的土地占补平衡做法，报告建议推广到全国，按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。

报告指出，根据2008年全国35个大中城市房地产开发成本测算数据，房地产土地和利税成本占其总支出的比率达49.42%，因此在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。

为此，报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府的卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

清华大学教授、为上述课题提供意见的蔡继明教授比较认同第三个方案，他认为第一个方案仍然是计划经济思维，第二个方案使本来已经不平衡的央地之间财权事权关系更加失衡。

然而，改变现行征地制度，掐断地方政府的卖地收入之后，如何保证地方政府能够履行公共服务职能的资金来源不断流，做到断奶的同时进补辅食？蔡继明认为要开辟新的财源，也就是开征房产税。

上述报告指出，在房地产税具体设计思路上，有两个方案。一是新老划断，只对新购房产征税。此方案法律风险较低，实施阻力较小，但可能引发对利益既得者保护的质疑，也可能导致市场分割。二是对存量、增量房产统一征收房产税。存量房屋有可能大量进入二级市场交易，扩大供给，有利于降房价，有利于防止市场分割，但征收存量房产的房产税可能面临阻力，因为购买这些房屋时房价中已包括70年产权的土地使用费。