报告四：监管趋严，需法律规范

防治“裸官”的规定陆续出台，但仍然存在操作层面上的漏洞。在这样的背景下，继续强化对“裸官”的治理和制度设计，成为一种必然选择

虽然“裸官”概念出现不过五年，但中国对“裸官”的治理要早得多。

在2008年之前，中国对“裸官”的研究早已开展，不同层面的统计也在持续，对其的防治甚至带有惩罚性的政策和规定也出台数部。与此同时，中国政府与其他国家在反腐和司法协助上的进一步加强，也让“裸官”外逃空间逐渐压缩。

　以政策规范为主

有据可查的是，1995年4月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》(下称《1995规定》)。虽然当时并未直接突出规定“裸官”，但这为下一步明确“裸官”现象做了一个基础性铺垫。

两年之后，1997年1月31日，经中共中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(下称《1997规定》)。

这两部规定，构成了中国“裸官”治理规范的基石。

两者中，仅以标题内容而言，从“收入申报”延伸至“重大事项报告”，官员所需报告内容有所扩展。《1995规定》申报的范围是：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营所得、承租经营所得。《1997规定》报告的范围扩展至六项，其中突出规定了“本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况”和“本人因私出国(境)和在国(境)外活动的情况”。

此外，《1995规定》申报官员的级别为县处级，企事业单位也限定在一把手。《1997规定》将“领导干部”外延也进行了扩大，包含“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上(含副县〔处〕级，下同)干部。社会团体、事业单位中相当于副县(处)级以上干部，国有大型、特大型企业中层以上领导干部，国有中型企业领导干部，实行公司制的大中型企业中由国有股权代表出任或由国有投资主体委派(包括招聘)的领导干部、选举产生并经主管部门批准的领导干部、企业党组织的领导干部”。此外，解释上述规定的部门，也由中央纪委和监察部扩展至中央纪委和中央组织部。

《1997规定》被普遍视为中央关注和规范“裸官”问题的第一份明确性文件。但查阅各地在执行方面的文件可见，该规定执行情况并不理想，很多地方甚至到2005年仍在下发《重申认真执行<关于领导干部报告个人重大事项的规定>的通知》。上述通知忽略《1997规定》在当时已被废止的背景，同时强调对尚未申报的一并进行补报。

在《1997规定》废止后，2006年版的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《2006规定》)于当年9月24日下发。新规定在官员报告范围上，继续进行细化，总数达到九项。

值得注意的是，其中涉及“裸官”问题的就有六项。所涉条款包括：(二)本人持有因私出国(境)证件的情况；(三)本人因私出国(境)的情况；(四)子女与外国人、港澳台居民通婚的情况；(五)配偶、子女出国(境)定居及有关情况；(六)配偶、共同生活的子女(指同财共居的子女，下同)私人在国(境)外经商办企业的情况；(七)配偶、共同生活的子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员的情况。

与《1997规定》相比，《2006规定》在文件名称上特别强调了“党员领导干部”这一说法。此外需要报告的官员范围增加了“副调研员以上非领导职务的党员干部”。如此变化的原因是，以中央纪委和中央组织部名义联合下发的文件只能适用于中国共产党党员，而不能适用于其他民主党派和无党派人士。

追溯《2006规定》出台背景，其中时机值得玩味。自当年4月开始，一批高级官员相继落马或受审：四川省原副省长李达昌、山西省委原副书记侯伍杰、上海市委原书记陈良宇、北京市原副市长刘志华、河南省人大常委会原副主任王有杰、山东省委原副书记杜世成等一批省部级干部被双规调查，安徽省委原副书记、政协原副主席王昭耀也在此间接受审判。

在这样的背景下，2006年8月29日，时任中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究党员领导干部报告个人有关事项的规定等问题。中央政治局会议指出，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，将强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责，明确需要报告的事项，确定受理报告的机关，完善报告程序，强化监督检查，使这项制度更加切合实际，更加具有可操作性。

治理日趋严格

2010年是中国反腐的又一高潮期。当年2月，国家预防腐败局发布《2010年工作要点》——这是在该局成立三年后，监管“裸官”首次作为工作重点被提出。

在这种背景下，中央推出了一系列办法加强“裸官”管理。2010年初，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》由中共中央颁布施行；1月11日至13日，十七届中央纪委第五次全会通过的全体会议公报，提出了关于领导干部行为的五个“严禁”；3月底，中共中央制度反腐“再出重拳”，连续发布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。

2010年5月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(下称《暂行规定》)。

新华社在当时的报道中，将出台背景描述为：有的人“身在国内心在外”，通过为配偶子女移居的国家谋取利益而获得私利；有的人由于配偶子女均已移居国(境)外，非法敛财时更加肆无忌惮；有的人将大量非法财产逐步转移出境，一遇合适机会便抽身外逃。这些虽然只是个别现象，但是给党和国家利益带来严重危害，广大干部群众对此反映强烈。

这份《暂行规定》将适用对象划为：所有国家工作人员，但县处级副职以上领导干部为规范重点；事业单位、人民团体、国有企业(含国有金融企业)中的工作人员参照本规定执行；经组织批准引进的海外高层次人才、国家特需高级科技人才和通过其他途径回国的海外高层次人才不适用本规定。

随后，2010年7月，新版《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《2010规定》)颁发。

对比《1997规定》、《2006规定》和《2010规定》的申报内容，呈现出内容不断增加和适用范围不断扩大的趋势；在处罚措施上，相关文件都规定了不实申报的处罚措施，且逐次严厉。

例如，《1997规定》明确，视情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、在一定范围内通报批评等处理；《2006规定》明确，视情节轻重，对其进行批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等；《暂行规定》明确，视情节轻重，采取批评教育、组织处理、追究纪律责任和法律责任等方式予以处理；《2010规定》则明确，可以视情节轻重，对违反规定的公职人员最高处罚可以至调整工作岗位、甚至免职。

责任后果的强化 　在中央对监管治理“裸官”进行整体制度梳理的同时，2010年前后，地方开始的探索方向则在于对该部分群体进行“从业限制”：明确规定不得担任“党政正职和重要部门的班子成员”或“敏感岗位的领导职务”的责任性后果正在成为一种规范趋势。

这种试水自特区深圳开始。2009年11月，深圳市政府出台的《关于加强党政正职监督的暂行规定》提出，“裸官”不得担任党政部门正职。一年后，这种从业限制通过2010年7月公布的《关于深入贯彻落实加强党政正职监督暂行规定的若干实施意见》被再次强调。

该意见明确，凡配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或者加入外国国籍或者取得国(境)外永久居留权的，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。同时，在市、区两级建立领导干部配偶子女出国(境)情况年度报告制度，即领导干部配偶子女出国一年一报。

深圳市在市、区两级建立此制度的目的，是加强对“裸官”的管理，防止国家利益和人民利益受侵犯的情况发生。这种做法具有制度开创性，并在全粤以至全国形成了一定的示范效应。

2012年1月4日，广东省委发布《关于加强市、县领导班子建设若干问题的决定》。其中规定，公职人员的配偶子女均已移居国(境)外的，原则上不担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。两周后，在1月18日召开的广东省纪委全会上，广东省委常委、纪委书记黄先耀提出，“广东将构建廉政风险预警防控模式，加强对配偶子女均已移居国(境)外的‘裸官’的监督管理。”

同年9月29日至10月13日期间，广东省委、省政府相继印发了《从严治党五年行动计划》等八个文件。时任广东省委组织部调研室主任张广宁当时公开表示：“广东将实行职位限入和提拔限制，对曾受到党纪政纪处分的官员、‘裸官’和违反计划生育有关政策规定的官员，其提拔任用都有具体的限制，对一些不宜担任国有企业领导的人员，则实行职位禁入制度。”

这种省级制度确立信号，催生了诸多地方政府的制度探索。在广东的广州、佛山、惠州、东莞等地，近两年均推出具体的实施细则，确立了这种限入、禁入的制度，而在执行细节上也做了突破尝试。

例如根据惠州、东莞等地的实施细则规定，每年1月31日前，县处级以上的党员干部需要集中报告上一年度收入、房产、投资、因私出国(境)、婚姻变化、计划生育以及配偶、子女出国(境)定居有关情况。这种情况报告将作为干部考察、考核的重要内容，如果发现失实，将即刻停职再做调查。

这种思路，随后在广东之外的制度探索中也被借鉴。2012年4月，湖南省湘潭市纪委、市监察局出台了《湘潭市国家工作人员从业限制和利益回避暂行规定(试行)》。针对“裸官”群体，这份规定也特意提出从业规制：凡配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或者加入外国国籍或者取得国(境)外永久居留权的国家工作人员，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。

2013年初，宁波市委组织部公布“后备干部公选征求意见”，对这种“限入”更是提前至选拔报考环节。这份规定中明确提出，“有国(境)外永久居留权、长期居留许可或配偶子女均已移居国(境)外的”，不受理报考。

中国纪检监察学院副院长李永忠表示，对“裸官”监管已日趋严格，这首先体现在，“裸官”不能担任重要部门主要领导，“这是一个从上到下的共识”。其次，已经是主要领导的“裸官”，首先要求其让配偶和子女回国，如果未能兑现，则该领导便要调离原来职位。