国家石油公司改革的海外标本

国家石油公司的改革路径大同小异：首先通过立法确立政企分开，然后进行股改，最后在开放的行业环境中实现市场化运作

根据公开资料，中国石油业改革的目标可以概括为：在现有的国家石油公司(下称NOC)模式下，建立多元主体的、地位平等的、产权自由流转的油气市场；在企业层面，实行混合所有制改革，让NOC真正具有竞争力。

放眼全球，众多国家通过行业和公司治理层面的改革，已经建立了有效率的石油市场及有竞争力的石油企业(包括NOC)。

墨西哥和巴西都曾是垄断经营的国家石油公司体制。在两国政府开放石油市场、改革国家石油公司之后，两国的石油业也都迎来了高速增长。法国道达尔石油公司(下称道达尔)的多元、分散股权结构，以及挪威国家石油公司(下称挪油)的回馈机制，也受到中国国资改革学者的关注。

从大多数NOC的改革路径看，步骤大抵如此：先通过立法确立政企分开，其次进行股改，在成为独立经济组织后，再进行商业逻辑下的市场化运作。

各国改革的侧重点，改革所建立的发展模式，均不尽相同。在新一轮改革中，中国石油行业若能多方借鉴、博采众长，就有望实施更加科学有效的改革，并创出新的发展模式。

　　变法先行

NOC，往往先天承担许多政府职能。变革的第一步，就要把政府职能从NOC身上剥离，实现政企分开，不再享有过去的垄断特权，在市场上和民资、外资平等竞争。

政企分开的关键，须立法先行。每个国家的石油改革，都不是单个NOC自身的公司行为，必须从国家层面给改革制定法律框架，实行顶层设计。

巴西国家石油公司(下称Petrobras)的改革便是一例。1997年8月，巴西总统签署新的《石油法》。这部编号为9.478的法律，详细制定了石油改革的法律框架，据此法成立的机构——国家石油署(ANP)，将全面管理石油勘探开发的招标和授权，代表国家行使对石油天然气资源的管理权，从而取代了Petrobras曾行使的政府职能。

根据新的《石油法》，Petrobras不再行使政府职能，油气领域对民资和外资全面开放。只要符合相应的准入标准，都可通过参加公开的招投标，或者直接向国家石油署申请，获得石油勘探开发、炼油、运输及下游业务等的许可。

Petrobras作为公司，不再享受任何特权，必须在市场上和其他参与者平等竞争。国家石油署要求Petrobras移交巴西石油领域所有的公益性资料，包括地质、地理等数据，并新成立了一个叫“数据银行”的机构。这些资料，将对所有感兴趣的投资者开放，以便于让他们和Petrobras站在同一起跑线上竞争。

改革在让Petrobras失去垄断地位的同时，也为Petrobras松了绑。原先需要无条件承担的社会义务减少了很多。Petrobras曾经为政府无条件贷款，今后这种事不会再发生。改革让Petrobras更像是一个企业。

无独有偶，2013年末，墨西哥石油公司的改革也是从立法开始。

近年，墨西哥石油产量连年下滑，其直接原因是垄断造成的墨西哥石油公司生产投资不足和技术缺乏。墨西哥石油公司不仅要依据联邦所得税法纳税，其油气开采业务还受国家石油法约束，需额外缴纳高昂的税收。

垄断带来了两方面负面影响：一方面，私人和国外投资者进入石油行业受限较多，墨西哥石油公司即使在财政拨款不能满足其资本需求的情况下，也难以利用外部资金和技术，来增加石油资源开采的投入；另一方面，政府对墨西哥石油公司的高度控制，导致公司经营激励不足，运营效率低下。

重压之下，墨西哥被迫“变法”。2013年8月，墨西哥众议院以353票对134票，通过了一项宪法修正案，该法案允许墨西哥石油业与私人及外资公司合作，在国内寻找油气田并进行生产。这是自北美贸易协定(NAFTA)签署以来最重要的经济改革法案。

在中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东看来，中国石油业开放改革，首先也应“变法”。中国石油体制一大症结，在于国家对油气资源和储量的控制，使之无法自由流转和交易，在这方面没有真正的市场机制。因此，石油行业首先应改变现有法律法规。

　　股权多元化改革

中石油资源局前局长查全衡称，中国石油公司的情况与世界哪个国家都不同，没有可完全照搬的案例。但就混合所有制改革的未来方向，部分国资改革专家仍认为道达尔、壳牌等国际石油公司(下称IOC)的股权结构和公司治理模式值得借鉴。

国务院国资委研究中心宏观经济与战略发展研究部部长程伟，正是这一观点的代表。他指出，道达尔虽在法国政府的指导下建立，且作为法国最大的石油公司，担负着国家石油安全的使命。但从一开始，道达尔就不是一家中国语境下的国有企业，法国政府的占股也逐步减少至几可忽略的比例。尽管如此，道达尔始终是一家“在法国控制下从事石油生产”的公司。

道达尔1924年成立时，法国政府持股35%。随着业务的持续扩张和公司上市，法国政府持股比例逐渐下降。到1996年，政府持股的比例仅为0.97%。截至2011年，道达尔87%的股权由美国为主的机构投资者持有，基本都是社保基金、养老基金等。其次是个人股东，持股8.4%；员工持有股份4.6%。

尽管公司股权结构呈现高度稀释状态，前几位股东都是美国的机构投资者，但是公司发展一直处于法国政府的控制之中。法国政府掌握了核心的人事控制权，使董事会的15名成员全部为法国人。

道达尔在成立之初，政府占股超过30%，故被定义为国企。法国法律规定，国企的董事会由政府代表、职工代表和企业有关专家、知名人士、客户代表组成，董事长一般由法国政府部门提名并由总理任命。道达尔的公司章程也明确规定，为保证关键行业的国家战略，董事会成员必须全部为法国籍人士。

此后，尽管法国政府股权比例逐渐稀释，但当时建立的公司章程却并未改变，即：公司在人事任免等方面，要服从法国的国家战略。

另一方面，美国也有法律规定，个人和机构投资者不能直接参与公司经营管理，只可以借助资本市场证券交易和兼并收购的机制，来间接控制产业资本。因此，道达尔董事会中并没有前几位股东的代表。

中国石油公司的高管们到道达尔考察时，均对其董事会全是法国籍非常感兴趣。同样，意大利的埃尼石油公司和意大利电力公司也有类似规定。

道达尔虽从国有控股变为股权高度稀释的IOC，但法国的石油产业安全并未被弱化。这一点，对于始终强调国有资本控制力的中国石油企业而言，无疑颇具吸引力。

程伟介绍说，世界上从来没有哪一个石油对外依存度逼近60%的国家，还要依托NOC来解决国家能源安全问题。去年底宣布开放的墨西哥石油，及老牌NOC的挪威石油，都是依托本国资源，依靠公司出口石油，来解决财政和国民福利问题。程伟认为，中国未来更应通过整合全球资源来保障石油安全。

　　回馈机制

老牌NOC挪油的经验，无法照搬到中国，但其将运营油气资源的所得注入“石油基金”，进而回馈全民的机制，值得中国借鉴。

从法理上讲，NOC代表政府，对全民拥有的油气资源进行开发经营，其绝大部分收入应上缴国库，从而作为全民福利回馈社会。

挪威石油商会中国区资深顾问郭建告诉《财经》记者，挪油每年将全部收入盈余进行投资，投资收益用于社会福利，从而建成全球知名的石油基金。2014年，该基金管理的资金规模已达8400亿美元，是全球最大的股权投资者。如按挪威总人口分摊，平均每人合16.5万美元。

相比之下，中国政府尽管也按季对三大NOC收缴俗称暴利税的“特别收益金”，但其数额相对于三大公司每年数百亿、上千亿元的利润而言，仍然过少。

另一方面，挪威政府在石油基金的用途、回馈机制上的透明，也很值得中国借鉴。这些，都是通过立法和政府对自身角色的清晰把握而实现的。

挪威在1969年发现近海石油之前，是欧洲第二穷国，但石油资源使其变成了欧洲最富的国家之一，人均购买力仅次于卢森堡，人均GDP高达8万美元，是中国的40倍。“石油财富几乎让挪威实现了均贫富。”郭建称。

1965年，挪威国家议会制定了第一部《石油法》。随后，相继出台了30多部油气管理法规，如《石油税法》、《海上钻井规章》、《海上作业规章》及《石油生产许可证》等，形成了完善的石油法律框架体系。

依照法律，挪威政府主要通过征收税费、直接参与油气收人分配及从NOC分红等方式，体现国家所有者权益。为保证挪威“后石油时代”的经济持续发展，政府依法建立了“石油基金”，并授权挪威中央银行承担基金的经营管理。

这一机制得以运转的原因，也在于挪威采取两家NOC的平行管理架构。

挪威石油能源部(MPE)负责区块招标程序和评估参与竞标的公司。它同时决定国家在每个区块中所占有的权益份额。Statoil是MPE控股66.7%的石油公司，主要负责作业，是一家完全按照市场规律运作的纯经济组织；而另一家Petoro，则由MPE100%控股，代表政府管理挪威近海的油气资源。

因此，Petoro与statoil同时接受MPE控股和领导，是两头平行的模式。不同于中石油集团和上市公司中国石油(601857.SH)母子公司的垂直模式。

Statoil中国区前总裁Vidar Skjaveland告诉《财经》记者，Petoro代表挪威政府通过参与区块合伙的方式，对国家油气资源进行管理，它在合作中对挪威北海每个区块都自动拥有50%股权。目前，大约有50家与Petoro合作的挪威及外国公司活跃在挪威大陆架上。

Petoro没有任何区块的作业权，公司员工仅300余人，其使命在于代表国家实现挪威近海石油资产价值的最大化。随后，公司将根据立法，将全部收入盈余注入政府的石油基金进行投资，从而回馈社会。

Statoil尽管也由MPE控股，但后者并不干涉Statoil的业务活动。作为独立经营的企业，Statoil的CEO由董事会任命，对董事会而非对MPE负责，后者仅扮演大股东角色。如有必要，MPE可以在股东大会上向Statoil提出质询，并和其他股东一样，在股东大会上对决议进行投票表决。

Vidar Skjaveland指出，Statoil的目标是通过从事勘探以及石油和石油衍生产品的生产、运输、加工和销售，确保为股东创造长期价值。MPE不参与日常业务活动，却可以借助Petoro调整和引导石油行业的活动，保障石油行业对挪威整体经济的影响。而回馈机制自然是其中的重要部分。

由此可见，政府的作为是一国石油改革能否成功、能否高效运行的关键。相比上述各国，中国石油体制的改革更加复杂，因为中国存在“党委决策”和“党管干部”，这就让实现“政企分开”变得尤其困难。

本刊实习生章若瑶对此文亦有贡献

【作者：《财经》记者 李毅 施智梁 】